1 廢標的廢標（biāo），停貸的停貸，115號文“後遺症”效應凸顯
 
　　盡管國辦函〔2023〕115號文《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》已頒（bān）布逾半年，但這半（bàn）年來，由其引發（fā）的政（zhèng）策漣漪、行業熱（rè）議以及導致的“後遺症”效應，仍未“喧囂塵上”。過（guò）去（qù）半年，不少環保項目都因為PPP新機製的調整而廢標。據（jù）不完全統計，僅在國辦函115號文發布後的三個月內(即從2023年11月27日至2024年（nián）1月22日)，河北、江西、內蒙古、廣東、山東等7個省市的8個環保項目就因政策調整（zhěng）而終止招標。
 
　　這些項目，無論（lùn）是汙水處理設施、垃圾焚燒發電（diàn），還是（shì）水環境綜合治理和水質淨（jìng）化PPP項目，廢標的原因幾乎一（yī）致，均因為未能適應政策調整、不符（fú）合PPP新機（jī）製的要求，而宣布終止招標。
 
　　還有一些新招標的項目，如新民垃圾焚燒發電（diàn）項目，為避（bì）免踩到115號文的紅線（xiàn），在（zài）招標（biāo）文（wén）件中就明確規定（dìng），“聯合體中民營企業股權合計占比不低於51%”；大慶市（shì）東風汙水（shuǐ）處理廠項目也在招標文件裏明確標注了“民營（yíng）企業(或外商投資企業（yè）)股權占比不低於35%”的股份占比。這些都是以往招標（biāo）文件不曾（céng）見過的（de）規定。
 
　　此外，國辦函115號文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
 
　　據第一財經報（bào）道，某國有企業負責人王先生，他負責PPP項（xiàng）目就遭遇了銀行停（tíng）貸的問（wèn）題。這個項目在2022年底完成招投（tóu）標簽署了（le）合同，但由於（yú）2023年2月之後PPP被叫（jiào）停，此後11月PPP新機製出台，國有銀行對存量PPP項（xiàng）目處於觀望狀態，不願（yuàn）貸款，導致項目融資受阻（zǔ）而無法（fǎ）繼續開展（zhǎn）的情形。
 
　　可以（yǐ）說，這半年來，由於對政策（cè）的理解不（bú）同、執行不一，市場亂象叢（cóng）生，政府、金融機構、項（xiàng）目業（yè）主、谘詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停貸的停貸，調（diào）整（zhěng）的調整，大家都在摸索中前行。
 
　　那麽，跟上一（yī）輪的PPP模（mó）式（shì）比，這次國辦（bàn）函115號文推出的（de）PPP新機製，到底有啥獨特之處，能引發“廢標潮”？所謂（wèi）“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性（xìng）問題？對於固廢項目領域，隨著PPP新政的出（chū）台，特許經營模式是否仍能發（fā）揮效用？特許經營與PPP之間，又有著怎樣錯綜複雜（zá）的（de）曆史聯係與（yǔ）相互影響？
 
　　本篇將對問題抽絲剝繭、逐一闡述（shù），從住建部2002年啟動的（de）特許經營市場化改革（gé）說起，談到2014年財政部主導的PPP模式擴張期，最終說到當（dāng）前發改委牽頭推（tuī）出的PPP新機製，通過梳理曆史脈（mò）絡、解析現行規定，就能知曉國辦函（hán）115號（hào）文出台的（de）背景、初衷及其背後的深刻考量。在此基礎上，PPP新機製所引發的廢（fèi）標潮（cháo）現象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒有PPP這（zhè）個“舶（bó）來品”的，市政公用（yòng）服（fú）務領域基本（běn）上采用特許經營BOT(投資（zī）--建設--運營)模式。
 
　　BOT模式最早起源於2002年，迄今已有20多年的曆史了。2002年，原建設部連發兩道文件——[2002]1591號文《關（guān）於印發推進城市汙水、垃圾處理產業化發展（zhǎn）意見的通知》和建城[2002]272號（hào）《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》，大刀闊斧推動市政公用行業市場化改革（gé）。2004年，又上升法律層麵，頒布（bù）《市政公用（yòng）事業特許經營（yíng）管理辦法》。
 
　　這些文件核心思想，就是政府開放市政公（gōng）用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處理、垃圾處理等領域業務，以招投標形式和BOT模式，引入一（yī）批有資金（jīn）、有技術和項目運營經驗的資（zī）本方參與（yǔ）投資建設，後（hòu）期政府按照收取上來（lái）的水費、燃（rán）氣費、取暖費、垃圾處理費等（děng）資金，按照合同約定和考核方式支付給資本方，以（yǐ）彌補他們前期投資建設（shè）成（chéng）本（běn）。
 
　　如此一來，特許經營模式既幫政府解決沒錢又想做事情的難題，又帶（dài）來了（le）先進的技術、管理經驗和專業力量，推動（dòng）了（le）市政公用事業產業化進程。
 
　　正因為如（rú）此，從2002年起，特許經營模式在市政公用領域大放異彩，特別（bié）是在垃圾（jī）處（chù）理和汙水（shuǐ）處理方（fāng）麵，不僅推（tuī）動了這些行業（yè）的快速發展（zhǎn），還成功培育了眾多產業化企（qǐ）業，同時有效避免了政府隱形負債的問題。
 
　　然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類似（sì）於BOT(建（jiàn）設-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引（yǐn）入社會資本的專業技（jì）術、管理經驗和資金，以提升公共服務的管理效（xiào）率。
 
　　同時，相較於BOT，PPP模式適用範圍更加廣泛，從以前的市政公用行業（yè）拓展到了醫療（liáo）、教育等多個公共服務領域，隻要項目經過“兩評一案”財政論（lùn）證合規，均可采用PPP模式實施，這一時期PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推（tuī）出，就受到地方政府大力（lì）歡迎，甚（shèn）至某些政府直（zhí）接出資並占（zhàn）股設立融（róng）資平台和項目（mù）公司，既當裁判員又當運動員，直接參與項目實施，也變相地將項目投資、建設風險轉移到地方政府，成為當地政府新型融資手段。
 
　　然（rán）而，隨著時間的推移，PPP模式在落地的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開（kāi）始，財（cái）政部以92號文為開端（duān），對明股實債、執（zhí）行走偏的PPP項目進行強監管重規範，眾多不合規的（de）PPP項目叫停、出庫，再加上隨後的（de）資管新規一起，使得曾經大水漫灌的（de）融資渠道收緊，部分涉水的環保上市民企頂不住壓力，資金鏈斷裂、深陷財務危機，不（bú）得不出售股權尋求國資輸血，有的直到現在也沒有完全走出來。
 
　　低潮幾年，直到2023年2月，國家審計（jì）署對全（quán）國PPP項目進行審計發現大量的問題，才全麵叫停全國PPP項目，與此同時財政部PPP庫也關閉、停止項（xiàng）目入庫。
 
　　在調查審計的（de）過程中能夠，他們（men）發現：
 
　　第一，由於（yú）PPP模式適用範圍擴大，這一時期大量（liàng）非經營性基礎設施項目借機投資紛紛上馬（mǎ），導致（zhì）地方財政壓力增大；
 
　　第二，部分PPP項目公共服務預算占比過（guò）高，突破10%警戒線（xiàn），財（cái）承論證能力形同虛設。
 
　　為了嚴控（kòng）地方（fāng）債，雖然財（cái）金〔2015〕21號《政府和社會（huì）資本合作項目財政承受能力論證指引》明文規定，每一年度全部PPP項目安排的財政支出責任（rèn），占一般公共預算支出比例（lì）應當不超過10%，但在實際執行（háng）過程中，各地以可行性付費、可行性缺口（kǒu）補助、固定回（huí）報等各種突破財承10%的方式層出不（bú）窮，財政承受能力形同虛設，使得項目進入運營期後政府難以償還債務，地方債務危機頻發。
 
　　列舉幾個水務領域（yù）的案例，就會發現PPP項目中可用性付費占比過高的現象並不鮮見。比如某海（hǎi）綿城市水環境綜合治理（lǐ）項目，總（zǒng）投資約9億元，合作期12年，合作期內政府付費總額約17.5億元，其中（zhōng）可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某（mǒu）市生（shēng）態建（jiàn）設公園PPP項目，總投資7.5億（yì）元，合作期10年，合作期內政府付費總額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元（yuán），占總（zǒng）付費的91%。
 
　　這（zhè）類PPP項目由於使用者付費較少，又沒有較好（hǎo）的運營收益，僅靠政府可行性付費補（bǔ）貼，長此以往不僅推高政府（fǔ）的（de）隱形負債，而且極（jí）其容易導致項目爛（làn）尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第（dì）三，政府給予社會（huì）資本固定回（huí）報，違背了PPP合作的風險共擔原則，導致項目運營期風險（xiǎn）與收益不（bú）匹配。
 
　　針（zhēn）對這些問（wèn）題，2023年2月（yuè）國家緊急叫停了部分PPP項目，並廢止了相關文件。隨後，在2023年11月，發改委牽頭出台了國辦函115號文《關於規範實施政府和社會資本合（hé）作新機製的指導意見》，以及2024年第17號令《基礎設施和公用事業特許（xǔ）經營管理辦法》等配套政策（cè），標誌著PPP新機製時代開啟。牽頭部門也由之前的財政部門（mén）調整為發改（gǎi）部門，並以2023年2月為分水嶺（lǐng），對新舊項目進行（háng）分（fèn）類處理，對（duì）在此（cǐ）之前未完成招標采購的項目以及後續新（xīn）實施（shī）的PPP項（xiàng）目，均按（àn）PPP新規執行。
 
　　3 調（diào）整、糾偏，新舊PPP模式要點對比
 
　　相較於上一輪（lún）擴（kuò）大化的PPP模式，本次（cì）PPP新規做了以下（xià）幾方麵變動：
 
　　(1)限定領域。PPP項目被嚴格限定在有經（jīng）營性收益的領（lǐng）域，特別是生態保護和環境治（zhì）理領域中的城（chéng）鎮汙水垃圾收集處理及資源化利用等項目，意味著未來適合（hé）PPP模式的項目可能並不（bú）會太多，市場規模將不可避免的大幅縮水。
 
　　(2)聚焦使用者付費。明確PPP項目應聚焦使（shǐ）用者付費項目，項（xiàng）目經（jīng）營收入需覆蓋建設投資和運營成本，並具備（bèi）投資回報，不得額外增加地方財（cái）政未來支出（chū）責任。
 
　　(3)政府付（fù）費按規定補貼運營，不補貼建設成本。杜絕通過可行性缺口補助、承（chéng）諾保底收益率、可行性付費等任何（hé）方式，使用財政資金彌補項目建（jiàn）設（shè）和運營成本。
 
　　這幾條（tiáo）直擊要害（hài），直指上一階段PPP存在的問題，措辭嚴厲的背後既是為了糾偏，也是為了嚴控地方債，傳遞出兩層（céng）意思：
 
　　一方麵（miàn）對於缺乏運（yùn）營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目，無（wú）法再采用PPP模式實施（shī），所以有人說這相當於對使用者付費不明確的（de）PPP項目判了“死刑”。
 
　　但另一方麵，對於使用者付費無法覆蓋投資建設成本的準經營項目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來支出責（zé）任”(有點拗口，實際上就是不能增加地（dì）方債)的大原則下給予支持（chí），建設期以中央（yāng）資本金給予投資支持（chí），但該類項目（mù）對使用者付（fù）費的占比多少是否（fǒu）有要求，運營補貼的具體界定，115號文並沒有給出答案。
 
　　(4)優先民企參與並占股，試（shì）圖改變以往民企入場難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾（jī）固廢處置、垃圾焚燒發電、農林廢棄（qì）物等業務領域非常明顯，國辦函115號文（wén）不僅最大程（chéng）度鼓勵（lì）民營（yíng）企業參與固廢PPP項目，而且要求獨資或控股；對於汙水處理、管（guǎn）網、供水（shuǐ）、交通運輸（shū）、物流、機場等涉及到國計民生（shēng）項目，要求民企占比（bǐ）也不低於35%，這都是以往PPP項目不曾（céng）有過的“硬性（xìng）規定”，一定程度上杜絕了上一輪PPP項目地方國資、城投機構或者披著政府“外衣”的（de）各類平台公（gōng）司直（zhí）接參與投資、建設，將風險轉移給政府方（fāng）的行為。
 
　　(5)強化運營導向，嚴防以往建成（chéng）直接（jiē）移交政府“拉長（zhǎng）版BT”模式。新機製強調以運營為核心、以績效（xiào）為導向，推動（dòng）PPP項目由重建設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標原因猜想，原有（yǒu）內定（dìng）中標人身份背景不符？
 
　　分析完新舊（jiù）PPP模式的區別，PPP新規下（xià）為何出現“廢標潮”就不難理解了，不（bú）外乎以下幾方麵原因：
 
　　(1)嚴控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪項目動力不足
 
　　近年來宏觀經濟形勢下行、房地產行業又不景氣，政府收入來源減少，PPP項目投資又大，再加上新規明（míng）確要（yào）求不（bú）因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統靠舉債搞建設、鋪項目的模式行不通，這種情形下，政府方（fāng）考慮到政策、資（zī）金壓力，在項（xiàng）目推進（jìn）上（shàng）顯（xiǎn）得猶豫不決，新（xīn）建項目動力不足。
 
　　(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃（huá）算
 
　　為（wéi）了嚴控地方債，PPP新規明確政府付費按（àn）規定補貼運營，不（bú）補（bǔ）貼建設（shè）成本，杜絕通過（guò）可行性付費、行性（xìng）缺口補助、承諾保底收益（yì）率等任何（hé）方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需（xū）覆蓋建設投資和運營成本（běn），這一係列規定幾乎堵住了過去（qù）PPP項目因（yīn）使用者（zhě）付費（fèi）不足，通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保（bǎo）底收（shōu）益（yì）率等來增加（jiā）額外收益，彌補建設和運營（yíng）成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說傷害性極大。
 
　　以環（huán）保行業為例，PPP項目投資大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃（lā）圾、市政汙水等少數傳統業務賽道有使用者付費機製和項目運營收益(但也存在能否覆蓋投（tóu）資建設成本以及後期補貼能否及（jí）時支付（fù）的風險)之（zhī）外，其他的如流域治理（lǐ）、水（shuǐ）環境綜合整治、農村汙水、海綿（mián）城市、市政管網、礦山修複等領域（yù）項目，使用者付（fù）費機製不明確，項目收益率本就不高，若無保底收益率等其他利好邊界條件，經濟賬（zhàng）不劃算，社會資本方是沒有意（yì）願和動力投建（jiàn）。
 
　　(3)不符（fú）合民企（qǐ）優先參與並占股的要求
 
　　PPP新規最大程度鼓勵（lì）民營企業參與並占股，並發布了支持清單，這在一定程度上打破了原有央企、地方國企、省級環保集團主導的局麵，導致部分已中標不符合新規（guī）定（dìng）的（de）國（guó）有企業項目（mù）被廢止。
 
　　正如前一陣子某業內朋（péng）友投標失敗，感慨地說：其實招標開始的時候，遊戲已經結束了，甲方下定決心開始發（fā）標書，說（shuō）明他們已經有答案了。
 
　　這也是為什麽國辦函115號文政策發布之後，引發起環保項目廢標潮（cháo）最（zuì）大的原因，很（hěn）可能（néng）原有內定中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒（méi）有響應新機（jī）製最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與高（gāo）標準（zhǔn）
 
　　PPP新規對特許經營者的選擇提出了更高要求，更加要（yào）求（qiú）其項目（mù）管理（lǐ）經驗、專（zhuān）業運營能力、企業綜合實力和信用評級狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
 
　　5 結語
 
　　總的來說，這（zhè）次PPP新規，無論是從參與主體（tǐ），還是付費（fèi）模式，不僅是對舊機製的糾偏，更是一次觸及框架和本質的重新調整。由於調整力度（dù）較（jiào）大、程度（dù）較深（shēn），執行過程由於（yú）理解不一，短期（qī）出現廢標、停貸等亂象是很正常的。
 
　　但是，就長期而言，PPP新規引發（fā）行業思考仍值得關注（zhù）。下一篇，我們（men）將重點探討（tǎo）PPP新政下四大問題：
 
　　(1)清掃保潔、垃圾收運、垃（lā）圾（jī）中轉站、垃圾焚燒發電廠，哪些環節可以實施特許經營模式？
 
　　(2)可否（fǒu）授權本（běn）級（jí）國有企業經（jīng）營，若不能，地方環保集（jí）團又該如（rú）何？
 
　　(3)新政不補貼建設（shè）成本，隻補貼運營成本，如何（hé）考慮？建設成本能否收回？
 
　　(4)項目實施清單重民企輕國企，國有企業與民營企業何去何從？以及對行（háng）業未來發展走向進行幾（jǐ）點預判。